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地方债发行之后的关键命题是监管  

2009-02-20 21:12:46|  分类: 《华夏时报》社论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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地方债发行之后的关键命题是监管

任孟山

 

虽然某些例行性程序还没有完全走完,但发行地方债这个问题已经不是悬念了。这不仅意味着新中国第一期地方政府债券即将开闸,还意味着对地方债使用的监管问题第一次被提上了日程。

 

这是一个必须重视并应该求解的新命题。

 

一是因为以前没有过先例,按照现行的法律规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。但是迄今为止还没有过“另有规定”,即使1998年亚洲金融危机时期,也不是以发行地方债方式的给地方筹钱,而是以中央发行长期建设债券、由商业银行转贷地方使用的方式给地方输血。由于这次是财政部“代发代还”,地方只需按时将本息上缴财政部专门账户,中央政府的信用是最终担保。而且,这笔融资将被严格规定只能用到中央财政投资地方配套的“公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目,不得用于经常性支出”。因此,对其加以监管的命题也就更为必要。

 

二是因为虽然不允许地方预算出现赤字,但实际上地方政府债务始终是一个存在的问题,经常性债务与融资性债务、直接债务与间接债务、显性债务与隐性债务都有。关于地方政府的债务规模,目前并没有统一的说法,估计较小的数字是至少在1万亿元之上,估计较大的数字是4万亿元左右。但无论相对于哪个数字,2000亿元的地方债都不算太大,在房地产业不景气使得地方“卖地财政”受到影响,却又必须投资提振经济的情况下,如何遏止地方债被挪作他用是一个不能忽视的问题。

 

三是因为分配债务规模的地方信用不是通过市场评级方式,而是通过中央政府给地方政府评级来确定。也就是说,是通过权力体系内部的评判、按照上下级关系的模式确定额度,相关信息的流通基本局限在权力体系之内,第三方参与较少。这实际上对社会监督制造了信息不充分的障碍,也就更依赖于内部监督机制的建立。从美国这种允许发行地方债的国家经验来看,对发行主体的信息披露要求非常严格,包括发行者的行政级别与人口规模、债务余额与还款计划、融资目的与资金来源,以及发行者的财务状况与信用变化等。

 

由于我们的相关信息主要是在行政体系内运行,采用美国这种以市场监督与社会监督模式为主的可能性也就微乎其微,而主要是以权力监督为主。这对缺少经验的权力体系是个考验。从现有的基本确定监督机制来看,是将地方债券所募集资金纳入地方财政预算管理,报地方人民代表大会审核、监督。这样做的问题不仅在于同级人大否定地方预算的可能性很小,而且因为这次地方债由中央政府与地方政府的信用共同担保,且由中央政府最终担保,不应该将监督机构只局限在地方人大。在1998年的转贷资金中,有些地方政府无力还贷就是由中央财政最后兜底的。

 

况且,受制于现有权力架构,还必须面对地方领导的执政短期性与地方还债的长期性的矛盾。因为不是市场评估,目前在职的地方领导争取最大限额的冲动也就存在,继续“跑步钱进”就会不可避免,这期间不仅可能产生权力寻租,而且有可能前期负债过度给后期政府留下窟窿。对此,有专家建议将发债的科学性和偿债能力列入地方官员离任审计的重要内容,且审计工作由非政府系统的独立第三方来完成。这应是可取之策。

 

其实,在当下的转型中国,诸多政治、经济、社会问题的产生,都与监管不力或监管缺失有关。从权力体系运作的角度讲,就是制约机制如何健全。政府权力过大、人大权力疲软、社会权力缺失的状态,提醒我们对地方债使用的用途、效率、干净等必须启动强大的监管措施。因为地方债的偿还,最终无论是地方财政还是中央财政,纳税人都有权力知晓其中的来龙去脉。当然,如果监督主体不局限于权力体系之内,而是同时引入市场监督与社会监督,地方债安全使用的可能性应该会大大提高,地方债为经济反转的贡献也会更大。

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